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O BNDES como ator das relações exteriores brasileiras durante o governo Lula (2003-2010)

The BNDES was an actor of the brasilian foreign affairs during the Lula government (2003-2010)
Le BNDES comme acteur des relations exterieures brésiliennes pendant le gouvernment Lula: 2003-2010
El BNDES como actor de las relaciones exteriores brasileñas durante el gobierno Lula: 2003-2010
Alexandre Lourenço de Oliveira

Resumos

Durante o governo Lula (2003-2010), o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES)elevou consideravelmente os valores dos seus desembolsos, ampliou sua participação na economia brasileira e promoveu uma série de mudanças visando a inserção desta na ordem mundial via expansão das empresas brasileiras para o exterior, criando assim, grandes “competidoras globais”. Assim, buscou-se neste artigo examinar o papel desempenhado por ele como um ator das relações exteriores brasileiras durante o período assinalado. Concluiu-se que obanco, como uma “política” deliberada do Estado brasileiro, constituiu a “ponta de lança” da atual estratégia de desenvolvimento capitalistae e o principal fomentador do capital monopolista existente no Brasil.

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Texto integral

Agradeço imensamente ao professor Pedro Henrique Pedreira Campos (UFRRJ) pela leitura e sugestões ao presente texto. Claro está que as falhas e os equívocos que possam existir neste artigo são de inteira responsabilidade do autor.

Introdução

1Durante o governo Lula, 2003-2010, o BNDES constituiu a “ponta da lança” da atual estratégia de desenvolvimento levada a cabo pelo Estado brasileiro. Isso se deveu, entre outros motivos, ao tamanho que o banco adquiriu nesta primeira década do século XXI, que, aliás, chega em 2013 com sua carteira de desembolsos totalizando mais de 190,4 bilhões (US$ 79 bilhões). “Apenas a título de comparação, ao longo de todo o ano de 2012 o Banco Mundial desembolsou cerca de US$ 19,8 bilhões, ao passo que o BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento) emprestou US$ 6,9 bilhões no mesmo período” (BORGES, 2014, p. 51).

2A partir de 2003, além da guinada considerável nos valores dos desembolsos do BNDES e da elevação de sua participação na economia brasileira como um todo, é possível perceber uma série de mudanças no modus operandi do banco a fim de promover, digamos assim, a inserção da economia brasileira na ordem mundial via expansão das empresas brasileiras para o exterior, criando assim grandes “competidoras globais”. Obanco expandiu consideravelmente seu escopo de atuação e tomou diversas iniciativas em benefício da atuação delas no exterior.Alterou seu estatuto visando autorizar o financiamento de projetos direto no exterior e ampliou suas fontes de recursos inaugurando, em 2009, um escritório em Montevidéu, uma subsidiária em Londres e, recentemente, em 2013, outra subsidiária em Johanesburgo, África do Sul.

3Nesse sentido, buscou-se no presente artigo empreender uma análise do papel desempenhado pelo BNDES como ator das relações exteriores brasileiras durante o governo Lula. Assim, mostrar que o BNDES atuou, no período assinalado, em favor da expansão do capital monopolista brasileiro, privilegiando os anseios do grande capital, na constituição de verdadeiros “campeões nacionais” e, sobretudo, criando condições para que a transnacionalização desse capital ocorresse de fato.

4Para a análise do objeto utilizou-se um aparato teórico-metodológico marxista-gramsciano do Estado que, diferentemente de como outras concepções bastante recorrentes procedem, concebe a noção de Estado Ampliado. Este que é um dos principais conceitos contidos na obra de Antonio Gramsci apresenta o Estado como sendo constituído tanto pela sociedade política quanto pela sociedade civil.

5« O primeiro [termo] é bastante claro na obra de Gramsci, referindo-se ao Estado em seu sentido restrito – ou seja, os aparelhos governamentais incumbidos da administração, da organização dos grupos em confronto, bem como do exercício da coerção sobre aqueles que não consentem, sendo por ele também denominado de ‘Estado político’ ou ‘Estado governo’. [Já a sociedade civil] [...] implica no conjunto dos organismos chamados de ‘privados’ ou ‘aparelhos privados de hegemonia’, no sentido da adesão voluntária de seus membros. Dentre esses aparelhos Gramsci destaca igrejas, associações privadas, sindicatos, escolas, partidos e imprensa. É em torno a eles que se organizam as vontades coletivas, seja dos grupos dominantes, seja dos dominados » (MENDONÇA, 2014, p. 35).

6Mais do que isso, o Estado é compreendido como fruto da inter-relação entre a sociedade política e a sociedade civil, e das disputas entre os sujeitos coletivos, organizações, entre classe dominante e dominada. Assim, a análise da política do Estado brasileiro através do BNDES, bem como de suas políticas públicas de forma geral, passa, necessariamente, pelo entendimento desse conceito visto que são expressão de interesses específicos de determinados grupos que levam suas demandas ao aparelho estatal, o Estado restrito.

  • 1 Para um estudo mais aprofundado das transformações pelas quais o capitalismo passou durante esse p (...)

7Também consideramos neste artigo a existência de um capitalismo avançado no Brasil durante estes primeiros anos do século XXI, em particular, durante o período por nós enfocado. Contudo, essa sociedade complexa e este padrão de acumulação monopolista tiveram suas bases consolidadas desde a segunda metade do século XX com os processos de expansão experimentados pela economia brasileira durante o governo de Juscelino Kubitschek e, depois, com o chamado “milagre econômico”, já durante o período da ditadura civil militar1. E o Estado sempre teve um papel central na realização das variadas estratégias de desenvolvimento levadas a cabo no país.

8Essa hipótese encontra apoio nos escritos de Guido Mantega e Maria Moraes, particularmente, na obra intitulada “Acumulação monopolista e crises no Brasil”, publicada em 1979 pela editora Paz e Terra. Para os autores o Brasil entra para o “rol dos países de acumulação monopolista” (MANTEGA; MORAES, 1979, p. 13) já em meados da década de 50, período de grande expansão capitalista da economia brasileira e intensificação do processo de industrialização sob o comando do governo Juscelino Kubitschek. Segundo os autores “o governo Kubitschek percorria o primeiro grande ciclo da acumulação monopolista (de 1956 a 61), contornando as contradições sociais e viabilizando a arrancada do grande capital” (MANTEGA; MORAES, 1979, p. 14).

9Um segundo momento decisivo, por assim dizer, para a transição da sociedade brasileira para uma sociedade mais madura, complexa e desigual – enfim, para um capitalismo monopolista – foi o ano de 1968, com o chamado “milagre econômico”.

10Foram seis anos (1969/73) de lucros fabulosos e de concentração da riqueza nacional nas mãos de uns poucos. E o capitalismo brasileiro foi adquirindo feições mais maduras. As principais etapas do processo de acumulação passaram a ser, gradativamente, realizadas dentro das fronteiras nacionais e os monopólios estrangeiros se incrustaram solidamente no parque fabril brasileiro (MANTEGA; MORAES, 1979, p. 15).

11Assim, como fica evidente nessa passagem, a economia brasileira passava para uma nova etapa de acumulação capitalista, a monopolista.

12Essas alterações na estrutura do capitalismo brasileiro foram bem perceptivas, por exemplo, em relação às empresas brasileiras de construção civil. Ao se referir às empresas desse setor, assunto tão presente durante o governo Lula, Pedro Campos afirma:

« Se foi durante o período JK que as empresas brasileiras de construção pesada conseguiram atingir um patamar nacional, realizando obras em diversas regiões do país e consolidando o setor como um dos mais poderosos da indústria brasileira, foi ao longo da ditadura civil-militar, entre 1964 e 1988, que as companhias do setor se converteram em grupos monopolistas, líderes de conglomerados econômicos de atuação em todo território e em vários países do mundo. Beneficiadas pelas políticas de proteção e incentivo estatal, as empreiteiras brasileiras se firmaram durante a ditadura como alguns dos grupos privados nacionais mais poderosos da economia brasileira » (CAMPOS, 2014, p. 113).

13Isso implica dizer que ocorreu não só um rearranjo das relações de força entre as mais diversas frações do capital, como também uma nova forma de inserção do Brasil no sistema internacional. Salvo as necessárias ressalvas, esse novo cenário, digamos assim, persiste até os dias atuais, mas com“renovações/restaurações”, como por exemplo, o papel desempenhado pelo BNDES como agência estatal para o desenvolvimento capitalista no Brasil.

14Esse estágio alcançado pela economia brasileira só foi possível nessas proporções devido ao incentivo de políticas públicas. Assim, a hipótese de que “o casamento do poder político com o capital privado foi decisivo na origem da modernidade e do sistema capitalista”(FIORI, 2001, p. 65) fica ainda mais evidente quando inserida na dinâmica brasileira de acumulação neste início de século. Em outras palavras, o BNDES como um mecanismo de política Estado brasileiro foi o principal fomentador do capital monopolista existente no Brasil.

15Em síntese, o artigo focou na análise da crescente atuação do BNDES no âmbito internacional percebida durante o governo Lula. Identificou-se os principais espaços de atuação da instituição, suas atividades no exterior, países e regiões de maior incidência das atividades apoiadas pelo banco, bem como seu papel nos discursos oficiais. Para tanto, o texto foi dividido, além de uma breve “Introdução” e das “Considerações finais”, em mais três tópicos onde se arrolasobre questões centrais para se entender o papel desempenhado pelo banco no momento histórico assinalado como: “A evolução dos desembolsos do BNDES para operações no exterior”; “O papel do BNDES na integração sul-americana”; e “O BNDES e a internacionalização das empresas brasileiras”.

A evolução dos desembolsos do BNDES para operações no exterior

16Durante o governo do presidente Lula o BNDES atuou como um ator das relações exteriores brasileiras, desempenhando assim papel central na atual estratégia de desenvolvimento levada a cabo pelo Estado brasileiro. O tamanho adquirido pelo banco na primeira década do século XXI não encontra precedentes em sua história de mais de 60 anos de existência. Já em 2005, por exemplo, os desembolsos do banco foram de aproximadamente US$ 4 bilhões a mais que os desembolsos do BID e do Banco Mundial juntos. Em 2009, mesmo com o crescimento de liberações em todas as instituições, os desembolsos da agência excederam em cerca de US$ 40 bilhões os desembolsos dos dois bancos (CARVALHO, 2011, p. 79). E, como veremos a seguir, o BNDES chega em 2013 com sua carteira de desembolsos totalizando mais de R$ 190,4 bilhões (US$ 79 bilhões).

17De forma geral, houve uma considerável expansão nos valores desembolsados anualmente pelo BNDES às empresas brasileiras. Só para se ter uma noção do que isso significa, apresentamos, a seguir, uma tabela demonstrativa dos montantes liberados pela instituição de 2004, segundo ano da administração Lula, até 2013, já nos primeiros anos do governo da presidenta Dilma Rousseff. Os valores contidos na tabela estão distribuídos de acordo com o porte das empresas receptoras dos desembolsos (Imagem 1).

Imagem 1 – Desembolsos anuais do BNDES por porte de empresa, 2004-2013 (em R$ milhão):

Imagem 1 – Desembolsos anuais do BNDES por porte de empresa, 2004-2013 (em R$ milhão):

Fonte:BNDES. Disponível em http://www.bndes.gov.br/​wps/​portal/​site/​home/​financiamento/​.Acesso em: 11 de setembro de 2014.

  • 2 O ano de 2010 foi tomado como exemplo por dois motivos: i) por ser o ano de maior desembolso do pe (...)

18Além da nítida expansão dos valores dos desembolsos do BNDES nos anos posteriores a 2003, nota-se, claramente, que as empresas de grande porte foram o destino principal do apoio financeiro concedido pelo banco. A seguir, mostra-se qual foi a participação de cada tipo de empresa em 20102, ano de maior valor desembolsado pela instituição durante o governo Lula (Imagem 2).

Imagem 2 – Participação (%) das empresas nos desembolsos do BNDES em 2010:

Imagem 2 – Participação (%) das empresas nos desembolsos do BNDES em 2010:

19Apesar de se ter escolhido o ano de 2010 para exemplificar a preferência do BNDES pelas grandes empresas, essa característica foi identificada nos anos anteriores e posteriores também. Naqueles anos, as empresas de grande porte tiveram uma participação em torno de 75%nos desembolsos do banco, com exceção do ano de 2009, em que a mesma foi superior a 82%. Já nestes, a participação dessas empresas ficou em torno de 60%.

20Com relação especificamente aos desembolsos para operações no exterior,destacam-se os realizados através da modalidade Pós-embarque do BNDES (Imagem 3), principalmente os voltados para a categoria de bens de capital e para obras de infraestrutura. A categoria definida pelo BNDES como “Outros setores” não foi considerada, visto que seus desembolsos se mostram incipientes quando comparados com as duas categorias assinaladas anteriormente.

  • 3 No caso da categoria Obras de infraestrutura, “todas as regiões” se refere à América do Sul, demai (...)

Imagem 3 – Desembolsos da linha Pós-embarque do BNDES por categoria de uso (para todas as regiões)3 - 1998-2013:

Imagem 3 – Desembolsos da linha Pós-embarque do BNDES por categoria de uso (para todas as regiões)3 - 1998-2013:

Fonte: BNDES. Disponível em: http://www.bndes.gov.br/​wps/​portal/​site/​home/​financiamento/​. Acesso em: 11 de setembro de 2014.

21Como é possível perceber pela Imagem 3, até o ano de 2003 os desembolsos do BNDES destinavam-se basicamente à exportação de bens de capital, sendo 2002 o ano em que o maior valor foi desembolsado para esse setor (US$ 2.595.996). A partir daquele ano, nota-se um considerável crescimento dos desembolsos do banco para obras de infraestrutura, superando pela primeira vez os US$ 100 milhões. E, a partir de 2007, foram sempre superiores aos desembolsos destinados à categoria “bens de capital”, com exceção de 2010, em que estes foram maiores.

22Por fim, é importante destacar que os desembolsos para obras de infraestrutura têm como principal destino a América do Sul. Isso combina, como veremos no tópico seguinte, com o discurso da política externa brasileira que destacou a região como prioridade de suas ações, com o argumento de que a integração política, cultural e artística do subcontinente enfrenta sérios impedimentos na precária infraestrutura física e de comunicação. Além disso, foi fortemente impactado, a partir de 2007, pelo ingresso da África na rota dos desembolsos do BNDES para essa categoria de uso, sobretudo Angola, principal país receptor, onde percebemos os maiores valores desembolsados nos anos posteriores aessa data.

O papel do BNDES na integração sul-americana

23Na administração Lula a América do Sul ganhou centralidade na agenda da política externa brasileira e o BNDES foi designado, pelo menos no discurso oficial, como o principal instrumento do governo federal para apoiar a integração sul-americana e aproximar os países da sub-região. Isso fica evidente nas falas emanadas da presidência da república, do Ministério das Relações Exteriores brasileiras e da administração do próprio banco, na figura de seu presidente. Assim, já no discurso de posse, em 1º de janeiro de 2003, o presidente Lula enfatizou as bases em que estariam assentadas as diretrizes da política externa durante seu governo:

« A grande prioridade da política externa durante o meu governo será a construção de uma América do Sul politicamente estável, próspera e unida, com base em ideais democráticos e de justiça social. [...] O Mercosul, assim como a integração da América do Sul em seu conjunto, é, sobretudo um projeto político. Mas esse projeto repousa em alicerces econômico-comerciais que precisam ser urgentemente reparados e reforçados. [...] Estimularemos empreendimentos conjuntos e fomentaremos um vivo intercâmbio intelectual e artístico entre os países sul-americanos » (SILVA, 2003).

24De semelhante modo Celso Amorim (à época Ministro das Relações Exteriores) afirmou em discurso professado, em 2004, na XIII Reunião do Conselho de Ministro da Associação Latino-Americana de Integração (Aladi) que

« O Brasil está comprometido em contribuir para a crescente integração entre nossos países. O presidente Lula atribui mais alta prioridade à integração regional. [...] Destaco, especialmente, o apoio que vem sendo dado a esses projetos pelo nosso banco de desenvolvimento, o BNDES, cada vez mais integrado como instrumento de promoção do nosso desenvolvimento regional » (AMORIM, 2004).

25Por fim, seguindo a mesma linha dos pronunciamentos anterioresGuido Mantega, então presidente do BNDES, declarou: “o BNDES incorporou à sua missão esse objetivo estratégico, atuando como órgão financiador da integração da América do Sul” (MANTEGA, 2005).

26Apesar da América do Sul ter ganhado papel de destaque na política externa brasileira a partir de 2003, esse fato não pode ser considerado uma total novidade. Isso é o que nos mostra Luís Cláudio Villafañe Santosao buscar entender o processo da adoção do conceito de América do Sul. O autor afirma que a origemdo mesmo como um elemento fundamental no quadro conceitual da política externa brasileira data de um contexto internacional bastante específico, o fim da “Guerra Fria”. Naquele momento, com o alvorecer de uma nova ordem mundial, incerta até então; com o processo de redemocratização vivenciado na América Latina após 1990; e com

« [...] os avanços no sentido de grandes blocos econômico-comerciais, o esvaziamento das relações Norte-Sul, a pretensa necessidade de reformas liberalizantes e mudanças na estrutura dos Estados, entre outros pontos, serviam de referência para a busca de novas formulações políticas » (SANTOS, 2014, p. 114).

27Assim, tentativas de entendimento entre os países da região passaram a ser buscadas com mais intensidade.Contudo, nota-se a partir do ano de 2000 umanítidaguinada na ênfase dada à questão da infraestrutura regional e, ao mesmo tempo, na ideia de o Brasil estar criando a um só tempo um espaço de paz, democracia e prosperidade para os países da região.Essa tendência fica ainda mais evidente após a Primeira Reunião de Presidentes da América do Sul, realizada em Brasília, em setembro daquele ano, com a participação dos chefes de Estado dos dozes países da região. Chegou-se ao entendimento da criação de eixos de desenvolvimento, semelhante aos executados no Brasil através do programa “Avança Brasil”, com o objetivo de promover a integração nas áreas de energia, transporte e comunicações. Assim, fica evidente a tentativa de se criar um espaço econômico ampliado na América do Sul. Além disso, « (...) fica explícito que a construção desse espaço se daria pelas negociações de preferências comerciais e pelo desenvolvimento da integração física transfronteiriça, consubstanciado na iniciativa de ‘Integração da Infraestrutura Regional da América do Sul’ » (IIRSA) (SANTOS, 2014, p. 140).

28E a partir de 2003 a integração sul-americana pode ser distinguida da levada a cabo nos anos anteriores por três aspectos principais: pela centralidade e intensidade dada pela política externa brasileira à questão; pela ênfase na construçãoda infraestrutura física de conexão entre os países da região; e pela importância que o BNDES passa a ter como ator financeiro dos empreendimentos executados nos diferentes países. Com relação a este último ponto, vale destacar,o BNDES passa a ter o desígnio de integrar a região, participando como o principalfinanciador. O banco atua prioritariamente em dois eixos: apoiando a internacionalização de empresas, em especial financiando obras de infraestrutura na América do Sul; e na integração regional, compondo órgãos regionais e grupos interministeriais. Dentro desses eixos, há três frentes de atuação do banco: financiando projetos da carteira da IIRSA; em parceria com a Corporação Andina de Fomento (CAF); e na concessão de financiamento direto às empresas brasileiras (CARVALHO, 2012).

29OBNDES aumentou os fundos destinados ao CAF, e isso, associado à sua participação na IIRSA, incrementou consideravelmente as fontes de financiamentos de longo prazo destinadas ao provimento de infraestrutura na região. Mesmo sendo um banco nacional, seus desembolsos se equiparam (às vezes superam) aos dos bancos regionais de desenvolvimento. No ano de 2007, por exemplo, o BNDES desembolsou aproximadamente US$ 4,2 bilhões para a região, enquanto que a CAF liberou US$ 5,85 bilhões e o Fonplata (que é um fundo, mas cumpre diversas funções de banco de desenvolvimento) US$ 49,5 milhões. Se comparados com os US$ 8 bilhões do Bladex em 2007 (banco que financia importação e exportação para toda a América Latina), o BNDES desembolsou metade desse valor. Em 2010 foi destinado US$ 1,1 bilhão na linha Pós-embarque do BNDES-Exim para apoiar exportação de bens e serviços para a região, frente a US$ 184 milhões liberados em 2001(CARVALHO, 2012, p. 14).

30Por conta desse cenário,vale ainda ressaltar, a atuação do BNDES como ator financeiro dos empreendimentos da integração regional, sobretudo no âmbito da IIRSA, tem sido alvo de contundentes críticas. Estas estão voltadas à noção de que o banco, ao financiar os empreendimentos na região, estaria servindo estritamente aos interesses empresariais brasileiros, sobretudo das construtoras, principais beneficiadas pelos financiamentosprovenientes da instituição. Além disso, para alguns estudiosos os empreendimentos estariam servindo para a construção de verdadeiros oligopólios na região, sem qualquer preocupação em integrar os países, mas sim de criar corredores de escoamento das riquezas exploradas no subcontinente (NOVOA, 2009). Por último, destaca-se a crítica de que o Brasil seria o principal beneficiado pelos empreendimentos no âmbito da IIRSA visto que o território brasileiro está envolvido, diretamente, em grande parte deles. Todos esses apontamentos estão sintetizados na afirmativa abaixo:

31São grandes projetos viários, energéticos e de comunicações associados a medidas de “convergência regulatória”, que favorecem a desregulação, viabilizando a consolidação de oligopólios privados na região. Os eixos e projetos da IIRSA são voltados para a competitividade externa da região e não para gerar interdependência entre os países sul-americanos. Dos 31 projetos prioritários até 2010, oito projetos encontram-se em execução e todos envolvem o Brasil como contraparte, deixando claro também o papel de liderança do país na implantação desta infraestrutura regional de exportação.

32Os financiamentos do banco [BNDES] na região já superam os do BID. Estão voltados a viabilizar, de um lado, a estruturação de corredores de exportação e, de outro, a expansão da base territorial do país para a exploração de recursos naturais, contando para isso com investimentos de empresas brasileiras que atuam nos países vizinhos, muitas vezes em parceria com empresas locais, como exploradoras de recursos naturais e humanos (TAUTZ, 2015, p. 3).

33A seguir abordaremos o papel desempenhado pelo BNDES no processo de internacionalização das empresas de capital nacional. Veremos que a América do Sul foi o principal destino de suas atividades, que contou com vultosos desembolsos advindos do banco. Veremos também que atuação delas, sobretudo as do ramo da construção civil, se deu em consonância com esse discurso de integração e de aproximação do Brasil com os países vizinhos e com os do continente africano.

O BNDES e a internacionalização das empresas brasileiras

34É sabido que as multinacionais possuem um papel central no atual modelo de desenvolvimento capitalista mundial. De acordo com Garcia (GARCIA, 2011), tradicionalmente elas desempenham um papel importante na exploração de recursos, transferência de riquezas, em inovações tecnológicas necessárias para “seu lucro”, bem como na ascensão dos países em potências hegemônicas. E que esse processo está intimamente ligado à presença do Estado que, de certa forma, abre caminho no campo jurídico, político e financeiro para que as empresas possam atuar e, ao mesmo tempo, está por trás delas tendo sua marca de país potência expandida para o resto mundo.

35Com relação às multinacionais dos países chamados emergentes, segundo a mesma autora, é um debate recente nas Relações Internacionais e gira em torno da questão da ascensão destes países na ordem mundial como futuros centros de poder econômico e político. Destaca-se, por exemplo, que em 2009 as 100 empresas multinacionais de países emergentes com capacidade de competir com as estadunidenses e europeias somaram US$ 1,5 trilhão. E que o Brasil aparecia em terceiro lugar com quatorze empresas nesse ranking, atrás das chinesas e indianas, e com empresas como Petrobrás, Vale do Rio Doce, e as construtoras Odebrecht, Camargo Corrêa e Andrade Gutierrez (GARCIA, 2011, p. 2).

  • 4 Recomenda-se a leitura do artigo do historiador Pedro Henrique Pedreira Campos intitulado “O proce (...)

36Observa-se que em épocas de aquecimento da economia brasileira essas empresas ampliaram suas atividades no exterior4. Assim, durante o governo Lula, por exemplo, em que houve uma recuperação da economia brasileira concomitantemente ao crescimento da economia mundial, as empresas brasileiras tiveram um ambiente muito favorável para a expansão de seus negócios para fora do país. Por outro lado, em períodos de retração econômica doméstica, como foi no governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC), marcado por uma intensa recessão econômica, nota-se uma atuação menos pujante delas no exterior. Assim, percebe-se que “fatores de ordem internacional e doméstica” condicionaram a atuação empresarialnos últimos anos, e que “o suporte estatal e diplomático deve serlevado em conta para explicar o número de contratos e acordos firmados no exterior, assim como as condições conjunturais do mercado e do sistema internacional” (CAMPOS, 2014, p. 13).

37Nesse sentido, as empresas brasileiras alcançaram um estágio de internacionalização bem avançado, principalmente a partir de 2003, quando a expansão de suas atividades ganha espaço privilegiado nas políticas estatais. Assim, destaca-se o papel-chave desempenhado pelo BNDES. O apoio do banco a esse processo, até meados de 2002, consistia basicamente no financiamento das exportações. A partir desse momento, a diretoria do BNDES aprovou diretrizes para o financiamento dos investimentos de empresas brasileiras direto no exterior. Em seguida foram feitas alterações no estatuto da instituição, que passou a permitir o apoio a empreendimentos fora do Brasil, desde que os mesmos resultassem no estímulo à exportação de produtos domésticos (ALEM; CAVALCANTI, 2005).

38Dentre as alterações que o Decreto nº 4.418 prescreveu no estatuto do BNDES, vale a pena destacar as ocorridas o artigo 9º, que ficou assim:

39Art. 9º O BNDES poderá também:

40I – contratar operações, no país ou no exterior, com entidades estrangeiras ou internacionais, sendo lícita a aceitação da forma e das cláusulas usualmente adotadas nos contratos externos, inclusive o compromisso de dirimir por arbitramento as dúvidas e controvérsias;

41II – financiar investimentos realizados por empresas de capital nacional no exterior, sempre que contribuam para promover exportações;

42III – financiar e fomentar a exportação de produtos e de serviços, inclusive serviços de instalação, compreendidas as despesas realizadas no exterior, associadas à exportação (BRASIL, 2002).

43No ramo da construção civil, por exemplo, se destacam como as empreiteiras que mais se beneficiaram com os financiamentos doBNDES a Odebrecht, Andrade Gutierrez e Camargo Corrêa. Os desembolsos do banco lhes proporcionaram ótimas condições para competirem fora do Brasil, em especial, nos países da América do Sul, mas também na América Latina como um todo, e em países da África.

44Identificamos um montante de 166 contratos para projetos de obras realizadas por empreiteiras brasileiras no exterior, cujos financiamentos são pelo menos em parte, provenientes do BNDES e estão distribuídos em países das três regiões anteriormente referidas (Imagem 4). A análise empreendida nesses dados levou em consideração diferentes aspectos: países de destino dos financiamentos, construtora contratada, tipo de obra executada, período de execução do empreendimento, custo total do projeto, valor desembolsado pelaagência brasileira de desenvolvimento, possíveis conflitos existentes durante a execução da obra, bem como suas causas e principais desdobramentos.

Imagem 4 - Contratos estabelecidos por empreiteiras brasileiras com financiamento do BNDES,por país: 1998-2013:

Imagem 4 - Contratos estabelecidos por empreiteiras brasileiras com financiamento do BNDES,por país: 1998-2013:

Fonte:Dados compilados durante a vigência da nossa Bolsa de Iniciação Científica (Cnpq) através de fontes secundárias e informações do BNDES. Disponível em: http://www.bndes.gov.br/​wps/​portal/​site/​home/​financiamento/​. Acesso em: 11 de setembro de 2014.

  • 5 Os países da África passaram a receber desembolsos do BNDES em 2007. Neste ano, os valores destina (...)

45Nota-se que os desembolsos do BNDES têm como destino, em sua maior parte, a América do Sul, mas também a América Latina e o continente africano5 (Angola recebe o maior número de financiamentos do bancoe quase 50% delestem como receptora a empreiteira Odebrecht). Isso combina com o discurso da política externa brasileira que valoriza a integração da América do Sul como um dos principais objetivos da atuação internacional brasileira. Segundo tal discurso, a integração da região se daria de forma bem distinta da “tradicional”, praticada pelos países do capitalismo central, pois ocorreria nos marcos da horizontalidade, do respeito à autonomia do país receptor dos investimentos brasileiros.

46Desses 166 contratos de obras executadas por empreiteiras brasileiras se destacam as relacionadas à infraestrutura. Elas reproduzem, em grande medida, o padrão de desenvolvimento levado a cabo no Brasil, calcado em mega-empreendimentos como, por exemplo, obras rodoviárias, hidrelétricas, dutos, pontes etc. Além disso, os financiamentos do BNDES, apesar de ser um banco nacional, muitas vezes superam os valores desembolsados por bancos de integração regional, cobrindo assim, parcela considerável das obras realizadas em consórcio com outras instituições. Sem contar as muitas vezes em que o banco financia a obra toda.

  • 6 Garcia também destaca como característica da expansão das empresas brasileiras o fato de o capital (...)

47Além disso, nota-se nos desembolsos do BNDES um alto nível de concentração em algumas poucas empresas brasileiras já consolidadas6. No ano de 2009, por exemplo, de um total de US$ 2.150.201.997 desembolsado pelo banco para 25 empresas exportadoras, a empresa Embraer e a empreiteira Odebrecht “abocanharam” juntas quase 80% desse valor (Imagem 5). Essa tendência foi verificada nos anos subsequentes até 2013.

Imagem 5 - Desembolsos Pós-Embarque do BNDES para 25 empresas exportadoras em 2009:

Imagem 5 - Desembolsos Pós-Embarque do BNDES para 25 empresas exportadoras em 2009:

Fonte: BNDES. Disponível em: http://www.bndes.gov.br/​wps/​portal/​site/​home/​financiamento/​. Acesso em: 11 de setembro de 2014.

48A atuação do BNDES no processo de internacionalização tem sido justificada por muitos intelectuais. Na maioria das vezes, os argumentosapresentados advogam a internacionalização como instrumento fundamental para o fortalecimento das empresas, bem como para o aumento da competitividade dos países em um ambiente de acirrada concorrência internacional, criado com o processo de “globalização”. Além disso, constantemente são apresentados indícios de que os benefícios desse processo são socializados com toda a sociedade na forma de aumento das exportações, de geração de divisas,no acesso a novas tecnologias e na geração de empregos.

49Nesse sentido, Fabrício Catermol, um defensor da atual estratégia adotada pelo BNDES de expansão das exportações de produtos e serviços pelas multinacionais brasileiras, confere grande relevância ao banco como fonte de financiamento de longo prazo no Brasil, bem como às suas linhas BNDES-Exim como importante programa de financiamento no mundo. Segundo ele,

50« No Brasil, a principal fonte de financiamento a longo prazo para as exportações brasileiras é o BNDES. Os desembolsos anuais entre US$ 4 e 6 bilhões colocam as linhas BNDES-Exim como um dos principais programas de financiamento à exportação do mundo. Os principais setores apoiados são exportadores de bens de capital e de serviços de engenharia e construção para países da América Latina e África, respondendo anualmente por cerca de 80% do total desembolsado» (CATERMOL, 2008, p. 7).

51Ao refletir sobre as principais políticas a serem adotadas pelo governo brasileiro e, em particular pelo BNDES, para incentivar a criação de empresas multinacionais do Brasil, Além e Cavalcanti advogam, na mesma linha de Catermol, uma postura mais ativa com relação ao papel desempenhado pelo BNDES no sentido de fomentar o processo de internacionalização das empresas brasileiras. Segundo eles, mesmo diante do fato da estrutura econômica mundial ter sido crescentemente moldada pela expansão das empresas transnacionais, principalmente a partir dos anos 1990, a elaboração de políticas públicas de incentivo à internacionalização das empresas de capital nacional ainda são muito incipientes na América Latina. E em relação ao Brasil, até recentemente os casos bem sucedidos de internacionalização resultam da iniciativa das próprias empresas, não sendo decorrentes de uma política deliberada do governo federal. Assim, propõe que a internacionalização deve ser considerada um instrumento essencial para a sobrevivência das firmas no próprio ambiente doméstico e não apenas como busca de novos mercados no exterior. E que os benefícios não se restringem às firmas, mas também gera ganhos para o país como um todo através do aumento das exportações, geração de divisas e acesso a novas tecnologias (ALEM; CAVALCANTI, 2005).

  • 7 Este não é o único exemplo do papel desempenhado pelo BNDES na estratégia de criação/fortaleciment (...)

52Assim, cada vez mais as empresas brasileiras têm se transnacionalizado e o BNDES continua criando condições favoráveis para a inserção delas no exterior.O banco tem consolidado verdadeiras “campeãs nacionais”, ou seja, empresas capazes de competir com multinacionais de países do capitalismo central. No ano de 2005, por exemplo, a instituição aprovou a primeira operação de financiamento no âmbito de sua linha de internacionalização7. A Friboi – maior empresa frigorífica de carne bovina do país – recebeu US$ 80 milhões do banco para compra de 85,3% da empresa argentina Swift Armour S.A. O valor total da operação foi estimado em US$ 200 milhões. Com a aquisição, a estimativa era de que as exportações totais do grupo Friboi aumentassem para cerca de US$ 900 milhões naquele mesmo ano, ante os US$ 520 milhões de 2004 (ALEM; CAVALCANTI, 2005.p. 71).

53Segundo Garcia (2011), com a crise de 2008/2009 a expansão das empresas sofreu certa retração. Citando uma pesquisa realizada pela Fundação Dom Cabral,em 2010, a autora ressalta que houve queda de 149,3% do investimento brasileiro no exterior, decorrente do efeito da crise. Por outro lado, isso intensificou ainda mais os processos de fusões e aquisições, formando assim vários novos monopólios no Brasil.

54Assim, ao que tudo indica os argumentos que justificam a atual estratégia de inserção da economia brasileira através da construção, pelo BNDES, de grandes grupos econômicos no Brasil encontram-se assentados em bases frágeis. Primeiro porque apesar das empresas estarem ganhando cada vez mais importância no cenário internacional e regional, a imagem que elas têm construído do Brasil no exterior muitas vezes tem pouco a ver com a de um país cordial ecooperador. Elas têm sido a causa de importantes conflitos, impactando diretamente na condução da política externa brasileira e, de forma geral,nas relações entreos Estados. Foi o que aconteceu no caso do conflito entre o Brasil e a Bolívia devido à internacionalização do petróleo neste país em 2006, e entre o Brasil e o Equador em 2008, em virtude dos problemas causados pela construtora Odebrecht,na construção da hidrelétrica de San Francisco (GARCIA, 2011).

  • 8 “Em 2009, o banco introduziu em seus procedimentos de habilitação de crédito a dispensa de certas (...)

55Em segundo lugar, grande parte dos desembolsos do BNDES destina-se aos investimentos de empresas como as empreiteiras Odebrecht, Andrade Gutierrez e Camargo Corrêa, a mineradora Vale do Rio Doce, a Petrobras e outras8. Ou seja, empresas que reproduzem, com financiamento público, um padrão de desenvolvimento calcado em empreendimentos de grande escala e com inúmeros impactos ambientais, sociais e trabalhistas tanto no Brasil quanto no exterior.

56Na percepção de muitos movimentos e organizações sociais destas regiões já está ficando claro que o BNDES vem substituindo o BID e o Banco Mundial em financiamentos a projetos com graves impactos sociais e ambientais em seus territórios e que implicam também no endividamento dos Estados (TAUTZ, 2015, p.3).

57Por fim, do ponto de vista econômico o BNDES tem promovido, através de seus financiamentos, a consolidação de um grupo restrito de grandes empresas exportadoras no Brasil. A concentração representada pela formação destas grandes empresas oligopolistas implica na centralização dos excedentes no interior de importantes cadeias produtivas do país, gerando uma dependência e vulnerabilidade pelos fornecedores na ponta da cadeia. (TAUTZ, 2015, p. 6).Isso tem sido feito com pouca transparência e, sobretudo, por meio da transferência de uma quantidade massiva de recursos públicos ao setor privado.

Considerações finais

58Como foi possível observar, durante o governo Lula (2003-2010)o BNDES aprofundou o processo de consolidação do grande capital iniciado na década de 90, no qual participaram, a princípio, os grandes empresários da indústria, da construção civil e das finanças, e que teve o Estado, por intermédio da organização do processo de privatização pelo banco, como condutor do processoque Miranda & Tavaresdenominaram de “escolha de vencedores”(MIRANDA; TAVARES 1999). Nesse sentido, além de um surpreendente aumento nos valores desembolsados pela agência estatal a partir de 2003, pudemos perceber uma série de mudanças no modus operandi da instituição a fim de promovera inserção da economia brasileira na ordem mundial através da criação de grandes empresas capazes de competir globalmente.

59Assim,foi possível definir algunsaspectos do papel desempenhado pelo BNDES nestes primeiros anos do século XXI. O primeiro refere-se ao fato do banco ter sido central para a expansão das atividades das empresas brasileiras para o exterior, principalmente durante o governo Lula, quando ela ocorre com maior pujança. Segundo, os seus desembolsos tiveram como principais destinos algumas poucas grandes empresas já consolidadas internacionalmente, em particular, as empreiteiras Odebrecht, Andrade Gutierrez e Camargo Corrêa, que desenvolveram atividades, prioritariamente, na América do Sul, na América Latina de forma geral e em países da África.

60Por fim, concluímos também que o período posterior a 2003 representou, grosso modo, um boom no processo de transnacionalizaçãodas multinacionais brasileiras, em particular das empreiteiras. Isso está diretamente relacionado ao fato de os investimentos realizados pelo BNDES terem sofrido significativo acréscimo, se comparado ao período imediatamente anterior. E que as regiões onde o BNDES atuou mais ativamente, financiando os projetos desenvolvidos por tais empresas, foramtambém as de maior atuação da política externa brasileira. Isso não deve ser entendido, como arrolado no texto, como mera coincidência, mas como indícios de grande sintonia entre grupos econômicos nacionais e o Estado por intermédio do banco. Enfim, o BNDES como uma “política” deliberada do Estado brasileiro, atuou como um verdadeiro ator das relações exteriores brasileiras e foi o principal fomentador do capital monopolista existente no Brasil.

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Bibliografia

Fontes e bibliografia

Fonte primária

Sitio na internet

http://.www.bndes.gov.br/

Decreto

BRASIL, Decreto nº 4.418, de 11 de outubro de 2002. Aprova novo Estatuto Social da empresa pública Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES. Brasília, 14 de outubro de 2003.

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Notas

1 Para um estudo mais aprofundado das transformações pelas quais o capitalismo passou durante esse período ver: CAMPOS, Pedro Henrique Pedreira. Estranhas catedrais: as empreiteiras brasileiras e a ditadura civil-militar, 1964-1988. Rio de Janeiro: Editora da UFF, 444p, 2014.

2 O ano de 2010 foi tomado como exemplo por dois motivos: i) por ser o ano de maior desembolso do período balizado neste trabalho; ii) pelo fato de haver ocorrido desembolsos para uma modalidade não contemplada nos anos anteriores, a da Média-Grande empresa (ver Imagem 1).

3 No caso da categoria Obras de infraestrutura, “todas as regiões” se refere à América do Sul, demais países da América Latina e África.

4 Recomenda-se a leitura do artigo do historiador Pedro Henrique Pedreira Campos intitulado “O processo de transnacionalização das empreiteiras brasileiras, 1969-2009: uma abordagem quantitativa”, apresentado no VII Encontro de Pós-Graduação em História Econômica & 5 Conferência Internacional de História Econômica­, de onde pudemos extrair essa conclusão. Nele, Campos apresenta as tendências do processo de transnacionalização das empresas brasileiras de construção civil, bem como os fatores que condicionam esse processo, a partir de uma abordagem quantitativa.

5 Os países da África passaram a receber desembolsos do BNDES em 2007. Neste ano, os valores destinados ao continente superaram os concedidos pelo banco à América do Sul e aos demais países da América Latina.

6 Garcia também destaca como característica da expansão das empresas brasileiras o fato de o capital brasileiro no exterior estar concentrado em algumas principais multinacionais como a Petrobras, a Vale, siderúrgicas como a Gerdau e CSN, a Embraer e as grandes empreiteiras. Segundo ela, a América do Sul é o território de maior expansão dos “negócios” brasileiros: 20% dos investimentos externos na Bolívia derivam da Petrobrás, 80% da soja produzida no Paraguai pertencem a fazendeiros brasileiros, e na Argentina, 24% das aquisições de empresas no país entre 2003 e 2007 foram por capital brasileiro. Neste país, a expansão do capital brasileiro cresceu 558% nos anos pós-crise de 2001 (GARCIA, 2012, p. 5).

7 Este não é o único exemplo do papel desempenhado pelo BNDES na estratégia de criação/fortalecimento das “campeãs nacionais”. Luís Fernando Novoa cita muitos outros exemplos desse processo: no Uruguai, por exemplo, o banco tem dado suporte às empresas que têm desnacionalizado os poucos setores dinâmicos da economia local, do agronegócio e do setor frigorífico. As empresas brasileiras Friboi e a Marfrig controlam mais de 70% da exportação de carne derivada do país. A Petrobras adquiriu a Pecom e passou a ser o segundo grupo econômico no setor de petróleo e gás. A Ambev comprou a Quilmes. A Camargo Corrêa comprou a maior fábrica de cimento do país, a Loma Negra. No Peru, a Votorantim comprou a maior produtora, refinaria, metalúrgica de zinco, e também a companhia mineira MinCo, que tem 66% das jazidas no país. A Gerdau comprou a SiderPeru, maior siderúrgica peruana, também com recursos do BNDES. A Petrobras/ Pecom detém a segunda petrolífera peruana. No Equador, o BNDES impõe pacotes fechados e que tem tornado incondicionais as obras das empresas brasileiras no país. Na Bolívia, a Petrobras tem os melhores campos petrolíferos e ainda controla duas refinarias. Ver (NOVOA, 2009).

8 “Em 2009, o banco introduziu em seus procedimentos de habilitação de crédito a dispensa de certas etapas de análise para projetos de clientes preferenciais, a exemplo da Vale. Esta empresa recebeu o maior financiamento já dado pelo Banco a uma empresa, R$ 7bilhões” (TAUTZ, 2015, p. 4).

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Índice das ilustrações

Título Imagem 1 – Desembolsos anuais do BNDES por porte de empresa, 2004-2013 (em R$ milhão):
Créditos Fonte:BNDES. Disponível em http://www.bndes.gov.br/​wps/​portal/​site/​home/​financiamento/​.Acesso em: 11 de setembro de 2014.
URL http://espacoeconomia.revues.org/docannexe/image/2277/img-1.jpg
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Título Imagem 2 – Participação (%) das empresas nos desembolsos do BNDES em 2010:
URL http://espacoeconomia.revues.org/docannexe/image/2277/img-2.jpg
Ficheiros image/jpeg, 24k
Título Imagem 3 – Desembolsos da linha Pós-embarque do BNDES por categoria de uso (para todas as regiões)3 - 1998-2013:
Créditos Fonte: BNDES. Disponível em: http://www.bndes.gov.br/​wps/​portal/​site/​home/​financiamento/​. Acesso em: 11 de setembro de 2014.
URL http://espacoeconomia.revues.org/docannexe/image/2277/img-3.jpg
Ficheiros image/jpeg, 41k
Título Imagem 4 - Contratos estabelecidos por empreiteiras brasileiras com financiamento do BNDES,por país: 1998-2013:
Créditos Fonte:Dados compilados durante a vigência da nossa Bolsa de Iniciação Científica (Cnpq) através de fontes secundárias e informações do BNDES. Disponível em: http://www.bndes.gov.br/​wps/​portal/​site/​home/​financiamento/​. Acesso em: 11 de setembro de 2014.
URL http://espacoeconomia.revues.org/docannexe/image/2277/img-4.jpg
Ficheiros image/jpeg, 45k
Título Imagem 5 - Desembolsos Pós-Embarque do BNDES para 25 empresas exportadoras em 2009:
Créditos Fonte: BNDES. Disponível em: http://www.bndes.gov.br/​wps/​portal/​site/​home/​financiamento/​. Acesso em: 11 de setembro de 2014.
URL http://espacoeconomia.revues.org/docannexe/image/2277/img-5.jpg
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Para citar este artigo

Referência eletrónica

Alexandre Lourenço de Oliveira, « O BNDES como ator das relações exteriores brasileiras durante o governo Lula (2003-2010) », Espaço e Economia [Online], 8 | 2016, posto online no dia 17 Outubro 2016, consultado o 26 Junho 2017. URL : http://espacoeconomia.revues.org/2277 ; DOI : 10.4000/espacoeconomia.2277

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Autor

Alexandre Lourenço de Oliveira

Programa de Pós-Graduação (Mestrado) em História (PPHR) da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ). Email: oliveira.alexandre@outlook.com.br

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Direitos de autor

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